Вместо предисловия автора.

 

Настоящая статья была написана автором 20 лет назад, когда в нашей стране

казалась вечной советская модель государственного устройства. Но уже  через

9 лет после написания этой статьи в России появилась новая «ельцинская»

 конституция, которая действует и сегодня и подготовка к серьезной ревизии которой только началась. Институты президента и парламента, соотношение их властных полномочий, во многом сходны с теми, что прописал в своей конституции ланкийский законодатель за 15 лет до ельцинских разработчиков российской конституции.

Разумеется, есть и многие отличия. Однако, сопоставление властных полномочий российского и ланкийского президента, с учетом почему именно ТАК было записано

в конституции, а  не иначе, - всё это может дать дополнительное понимание  и российского конституционного механизма власти.

----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 

 

 

АКАДЕМИЯ  НАУК   СССР.  ИГПАН

 

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

Сборник   статей

Изд. «Наука», М., 1984

 

 

С. В. Строев

 

ПРЕЗИДЕНТ

В СИСТЕМЕ ВЫСШИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

ШРИ ЛАНКИ

 

 

 

Демократическая Социалистическая Республика Шри

Ланка—одна из немногих освободившихся от колони-

альной зависимости стран, государственно-правовые ин-

ституты которой с момента обретения независимости

развиваются в условиях  буржуазно-демократического

политического строя. В период с 1947 по 1978 г. эволю-

ция этих институтов проходила в рамках буржуазного

парламентаризма. По конституции доминиона Цейлон

1947 г. система высших органов государства строилась

в соответствии с «вестминстерской конституционной мо-

делью». Заменившая ее Конституция 1972 г. внесла в эту

модель ряд существенных изменений: доминион Цейлон

провозглашался Республикой Шри Ланка, ликвидиро-

вался принцип разделения властей, упразднялась вто-

рая палата парламента, глава государства—президент

назначался премьер-министром. Конституция закрепля-

ла весьма широкие буржуазно-демократические права и

свободы. В то же время был сохранен парламентаризм,

хотя и в несколько видоизмененной, неклассической фор-

ме. Следствием отказа,от принципа разделения властей

было провозглашение однопалатного парламента един-

ственным верховным органом государства, которому при-

надлежала вся полнота законодательной, исполнитель-

ной и судебной власти (ст. 5 Конституции 1972 г.)  (1 ).

 

Однако уже через шесть лет парламент Шря Ланки,

в котором на всеобщих выборах 1977 г. около  5/6 всех

мест получили депутаты от правобуржуазной Объеди-

ненной национальной партии (ОНП)  (2 ), принял конститу-

цию, радикально отличающуюся от двух предшествую-

щих. Важнейшая ее черта—отказ от парламентаризма

и создание государственного механизма, основанного на

личной власти главы государства — президента. Он —

ключевой орган всего государственного механизма. Дру-

гие органы—парламент и правительсгно играют подчи-

ненную роль. Концентрация политической власти в ру-

ках одного лица усиливается еще и тем, что действую-

щий президент является лидером правящей партии. В

случае объявления чрезвычайного положения полномо-

чия его фактически ничем не ограничены. Политическая

практика уже показала, что они широко используются

президентом, в том числе для борьбы с выступлениями

трудящихся, включая забастовки чисто экономического

характера.

 

Реформа системы высших органов государственной

власти в 1978 г. отражает изменения в расстановке сил

внутри класса буржуазии, а также являет собой реак-

цию некоторых кругов буржуазии, прежде всего ее вер-

хушки, на обострение классовой борьбы в Шри Ланке в

70--х годах. Государственная власть в стране с момента

независимости находилась в руках различных групп на-

циональной буржуазии. До конца 60-х годов две веду-

щие буржуазные партии поочередно приходили к власти.

Чередование консервативной и либеральной политики,

смена правительства в результате всех, начиная с 1956 г.,

всеобщих выборов позволяли периодически снижать ост-

роту социальной напряженности, вызванную тяжелым

экономическим положением подавляющего большинства

населения, н осуществлять диктатуру буржуазии, не при-

бегая к авторитарным формам правления.

 

Начало 70-х годов было отмечено усилением воздей-

ствия трудящихся масс на буржуазный парламент бла-

годаря расширению представительства в нем левых пар-

тий. Кроме того, вторая ведущая буржуазная  партия

страны, Партия свободы Шри Ланки (ПСШЛ), выра-

жавшая интересы преимущественно средней и мелкой

национальной буржуазии, для достижения победы на

.всеобщих выборах 1970 г. была вынуждена блокировать-

ся с левыми партиями—коммунистической и социали-

стической. Победив на выборах, она создала коалици-

 

онное правительство с их участием ( 3). Парламент и после

выборов 1970 г. оставался буржуазным по своей клас-

совой сущности, депутаты от буржуазных партий по-

прежнему преобладали в нем. В то же время возможно-

сти использования его буржуазией против трудящихся

существенно уменьшились, так как правящая буржуаз-

ная ПСШЛ была вынуждена считаться со своими парт-

нерами по коалиции — левыми партиями.

 

На выборах 1977 г. ПСШЛ не заключила блока с левыми

 Партиями и потерпела сокрушительное поражение. Это еще

 раз подтвердило опыт всех после 1960 г. парламентских вы-

боров, свидетельствующий о том, что , ПСШЛ может

одержать победу над ОНП лишь в союзе с левыми сила-

ми (4 ). Так, в 1970 г. благодаря блоку с левыми партиями

ПСШЛ получила 60,3% депутатских мандатов, набрав.

лишь 36,9% голосов, в то время как ОНП, набрав на

1% голосов больше, чем ПСШЛ, получила 11,3% мест в

парламенте(5). При такой расстановке политических сил

парламентская система становилась невыгодной для;

крупной буржуазии и выражающей ее интересы ОНП,

несмотря на то что именно в рамках этой системы ОНП

получила на выборах 1977 г. около 5/6  всех мест в пар-

ламенте и смогла изменить конституцию по своему ус-

мотрению.                                 '

 

С конца 60-х годов наиболее важной глубинной при-

чиной реформы государственного механизма 1978 г. бы-

ло обострение классовой борьбы. Вооруженное выступ-

ление левоэкстремистской молодежи в 1971 г., хотя оно

и было направлено против правительства, в котором

участвовали левые партии, свидетельствовало о том, что

периодически проводимые парламентские выборы и чере-

дование либеральных и консервативных правительств

уже не в состоянии серьезно ослаблять социальную на-

пряженность, вызванную неспособностью любых бур-

жуазных правительств удовлетворить основные требова-

ния трудящихся. Резкое усиление политической борьбы,

расширение требований трудящихся о необходимости

проведения радикальных социально-экономических пре-

образований — все это приводило руководство ОНП к

убеждению о необходимости учреждения «сильной вла-

сти». Учредив фактически единоличную власть главы го-

сударства, как правило ставленника верхушки буржуа-

зии, правящий эксплуататорский класс получает эффек-

тивные правовые средства для подавления выступлений

трудящихся при формальном сохранении буржуазно-де-

мократических прав и свобод, объем которых может рез-

ко сокращаться или даже сводиться на нет в порядке,.

предусмотренном конституцией. Именно этот путь сочла

наиболее подходящим для Шри Ланки крупная ланкий-

ская буржуазия, интересы которой преимущественно вы-

ражает ОНП (6) .

 

Еще в ходе подготовки проекта Конституции 1972 г.

ОНП выдвинула предложение о переходе к президент-

ской форме правления. Эта идея тогда была отвергнута

партнерами по коалиции, располагавшими более чем 2|3,

мест в парламенте. Придя к власти в 1977 г., правитель-

ство ОНП уже чрез три месяца приняло поправку к Кон-

ституции 1972 г. Действующий премьер-министр был

избран парламентом на должность президента, который

кроме традиционных прерогатив главы государства на-

делялся также полномочиями главы правительства. (По-

правка предусматривала, что следующий президент дол-

жен избираться путем всеобщего голосования.)            

 

Измененная таким образом конституция просущест-

вовала менее года. В 1978 г. был принят новый основ-

ной закон, который более детально определил полномо-   

чия президента и его взаимоотношения с другими выс-

шими государственными органами — парламентом и пра-

вительством. Было изменено большинство основных

положений прежней конституции: формально провозгла-

шено разделение законодательной и исполнительной вла-

стей, осуществлен переход к пропорциональной избира-

тельной системе с высоким заградительным барьером

(12,5% голосов), учрежден новый для Шри Ланки ин-

ститут референдума и т. п. Центральное место отведено

правовому положению президента. Примечательно, что

система высших органов власти приводится в следую-

щем порядке: президент, кабинет министров, а на по-

следнем месте — парламент.

 

Основные конституционные полномочия президента

таковы. Согласно ст. 30 (1) Конституции он является

«главой государства, главой исполнительной власти и

правительства, а также главнокомандующим вооружен-

ными силами» (7 ). Президент избирается всеобщим голо-

сованием на шесть лет и в течение-срока своих полномо-

чий несменяем и независим от законодательного орга-

на—однопалатного парламента. Должность вице-прези-    

дента отсутствует. Президент не является членом парла-

мента, но имеет право в любое время присутствовать на

его заседаниях, выступать в парламенте и обращаться     

к нему с посланием. Президент обладает теми же при-

вилегиями, правами и иммунитетом, что и член парла-

мента, за исключением права участвовать в голосова-

нии.

 

Конституция наделяет президента широкими полно-

мочиями производить назначения и смещать государст-

 

 

 

венных должностных лиц. В отношении высших должно-

стных лиц в вооруженных и полицейских силах, а так-

же судей Верховного и апелляционного судов, Генераль-

ного атторнея и некоторых других высших должностных

лиц эти действия совершаются непосредственно  прези-

дентом и по его усмотрению. Назначение и смещение

всех остальных должностных лиц относится конституци-

ей к компетенции кабинета министров, возглавляемого

президентом. Весь государственный аппарат находится

под контролем президента, который может отдавать при-

казания непосредственно любому государственному

должностному лицу.

 

Президент наделен также традиционными прерогати-

вами главы государства: правом помилования (прези-

дент поступает по своему усмотрению, а если речь идет

о смертной казни, он получает рекомендацию министра

юстиции, не имеющую для него обязательного характе-

ра); председательствовать на торжественных заседаниях

парламента; назначать послов и других дипломатических

представителей, а также принимать верительные грамо-

ты; объявлять войны и заключать мир. Президент обла-

дает иммунитетом от судебной ответственности за лю-

бые действия, совершенные им как частным лицом, так

и в его официальном качестве.

 

Наиболее характерной чертой системы высших госу-

дарственных органов является подчиненная роль пар-

ламента и превращение правительства из самостоятель-

ного органа в составной элемент механизма президентс-

кой власти. Избрание президента всеобщим голосовани-

ем имеет своим политическим следствием то, что пар-

ламент перестает быть единственным верховным госу-

дарственным органом, каким он был по Конституции

1972 г. Теперь парламент вынужден делить этот статус

с президентом. Правда, конституция формально провозг-

лашает ответственность президента перед законодатель-

ным органом. Ст. 42 гласит: «Президент ответствен пе-

ред парламентом за надлежащее осуществление, выпол-

нение и отправление своих полномочий, обязанностей

и функций в соответствии с конституцией и любым пи-

саным законом». Однако умалчивается о том, каким об-

разом президент несет ответственность. Это свидетельст-

вует о намерении создателей конституции ограничиться

лишь декларацией об ответственности президента. Прак-

тически президент не может быть отстранен от дол-

жности парламентом, так как для этого необходимо

признать его виновным в преднамеренном нарушении

конституции, в измене, взяточничестве, коррупции и зло-

употреблении властью и т. д. То есть здесь речь идет об

ответственности за  нарушение закона, а не о политиче-

ской ответственности. Сама процедура отстранения от

должности крайне сложна, а ее применение на практике

вероятно лишь при чрезвычайных обстоятельствах. Для

отстранения президента необходимо, чтобы не менее 2/3

всех членов парламента проголосовали за передачу дела

в Верховный суд, а затем этим же большинством утвер-

дили решение суда. Только после этого парламент

может отстранить президента от должности и избрать на

оставшийся срок полномочий нового президента из чле-

нов парламента.

 

Перед парламентом коллективно ответствен и подот-

четен кабинет министров, возглавляемый президентом.

Конституция,- однако, прямо оговаривает, что в случае

роспуска кабинета президент остается в своей должно-

сти. Это означает, что парламент может выразить лишь

свое неодобрение его политике, но не может ее изменить.

Вынеся вотум недоверия правительству и добившись его

отставки, парламент практически не обладает какими-

либо средствами воздействия на президента, исполните-

лем воли которого является правительство. Таким обра-

зом,  президент не несет реальной ответственности ни

перед каким органом и никем не контролируется.

 

Наделяя президента  широчайшими полномочиями

при отсутствии хотя бы формальной системы  «сдержек

 и противовесов», которые присущи государствен-

ному механизму такой президентской республики, как,

например, США, Конституция 1978 г. обеспечивает фак-

тическое верховенство исполнительной власти в лице

президента над представительным органом во всех обла-

стях государственного руководства обществом, включая

нормотворчество. Согласно ст. 4 «законодательная

власть народа осуществляется парламентом, состоящим

из избираемых представителей народа, а также народом

посредством референдума». На практике же решающая

роль в законодательном процессе принадлежит прези-

денту. Он  не имеет права вето, но в его руках такое эф-

фективное средство воздействия на законодательную де-

ятельность парламента, как право его досрочного рос-

пуска. По прошествии одного года после всеобщих вы-

боров президент может распустить неугодный ему пар-

ламент, причем сделать это без консультаций с каким-

либо органом. Парламент может быть распущен и до

истечения этого срока, если он сам попросит президента

об этом или, если он дважды отвергнет правительствен-

ный законопроект об ассигнованиях (ст. 70).  Правом

законодательной инициативы в отношении финансовых

законопроектов наделены только члены кабинета

(ст. 152), что также чрезвычайно сужает возможности

парламента отклонять или урезать требуемые ассигно-

вания и таким образом оказывать давление на прави-

тельство.

 

Давая Шри Ланке новую, не похожую на предыду-

щие конституцию, ее создатели совершенно очевидно

вдохновлялись идеями, которые были заложены в осно-

ву Конституции -Франции 1958 г. Об этом, в частности,

свидетельствуют и высказывания инициатора реформы

государственного механизма, президента Дж. Джаявар-

дене( 8). При всех имеющихся отличиях положение прези-

дента Шри Ланки ближе к положению президента Фран-

ции,.нежели к положению главы государства и исполни-

тельной власти в других президентских республиках.

Заимствован и такой важный институт Пятой республи-

ки, как референдум, позволяющий президенту законо-

дательствовать без парламента, если он сможет добить-

ся поддержки большинства избирателей. Ст. 85 наделяет

кабинет правом потребовать от президента поставить на

референдум любой законопроект, который был отвергнут

парламентом (за исключением законопроекта об изме-

нении конституции или противоречащего конституции).

Ст. 86 позволяет президенту ставить на референдум лю-

бой вопрос, который, по его мнению, является вопросом

национальной важности, но с соблюдением оговорки к

ст. 85. При этом он не обязан ни с кем консультировать-

ся. Эти-дискреционные полномочия урезывают законода-

тельную компетенцию парламента- и являются резерв-

ным оружием в руках президента против парламента, ес-

ли большинство в нем получат партии, находящиеся в

оппозиции к партии или коалиции президента.

 

Конституция запрещает парламенту делегировать

свои законодательные полномочия (ст. 76), и в этом од-

но из ее наиболее важных отличий от, модели Пятой

республики. Однако она позволяет парламенту прини-

мать законы, относящиеся к государственной безопасно-

сти, которые могут уполномочивать президента издавать

декреты чрезвычайного положения в соответствии с та-

кими законами. Решение об объявлении чрезвычайного

положения (а оно с 1978 г. вводилось уже  несколько

раз) президент принимает единолично. Издание прези-

дентом прокламации о введении чрезвычайного положе-

ния имеет своим правовым последствием верховенство

президентских декретов чрезвычайного положения, фор-

мально подзаконных актов, над всем законодательством.

Согласно ст. 155 они могут «отменять, изменять или при-

останавливать действие положений любого закона, за

исключением положений конституции». Таким образом,

чрезвычайные полномочия позволяют президенту изда-

вать нормативные акты, имеющие силу закона, по раз-

личным вопросам, не прибегая при этом к резервному   

оружию—референдуму. Следует отметить, что в первый

срок своего пребывания на посту президент не рисковал

ставить на референдум мероприятия явно антинародного    

характера, хотя в отдельных случаях это означало вы-

нужденный отказ правительства от планов проведения

того или иного подобного мероприятия. Так, в 1979 г.

правительство хотело принять закон, предусматриваю-

щий уголовное преследование участников забастовок,

объявленных правительством «незаконными», причем в

обязательном порядке и с конфискацией имущества. Вер-

ховный суд, рассматривавший конституционность этого

законопроекта до его принятия парламентом, постано-

вил, что поскольку данный законопроект противоречит

главе конституции об основных правах и свободах граж-

дан и принятие его означает фактическое изменение кон-

ституции, то он должен быть одобрен не менее чем  2/3

всех депутатов парламента и затем одобрен на референ-

думе.. С тем чтобы избежать референдума, на котором

подобный законопроект не имел шансов получить одоб-

рение, правительство было вынуждено несколько  изме-

нить законопроект, исключив из него положения об обя-

зательном характере уголовного преследования забас-

товщиков и конфискации их имущества (9 ). Таким обра-

зом, референдум может служить и как резервное ору-    

жие президента, и как институт, препятствующий ликви-

дации буржуазно-демократических положений консти-

туции. Сдерживанию возможных авторитарных устрем-     

лений также служит статья 31 (2), запрещающая пере-

избрание президента более чем на два срока.

 

Сужение роли парламента как властного органа, спо-

собного самостоятельно принимать важнейшие политиче-

ские решения, достигается не только благодаря нормам

конституции, но и при помощи политических средств. К

последним главным образом относится использование в

качестве орудия контроля над парламентом аппарата

правящей буржуазной партии, руководство которой фак-

тически совпадает с правительством (чего нет ни в пре-

зидентской республике США, ни в квазипрезидентской

Французской Республике). В этом отношении Шри Лан-

ка мало отличается от парламентарной республики. Пре-

зидент Дж. Джаявардене сохраняет за собой пост лиде-

ра правящей партии (заместитель лидера партии—

премьер-министр) и является фактическим руководите-

лем парламентской фракции этой партии. Это дает ему

возможность непосредственно воздействовать на парла-

мент, используя также рычаги партийной власти. Премь-

ер-министр, члены кабинета, заместители министров —

членов кабинета, министры, не входящие в кабинет,—все

эти члены правительства сохраняют свои депутатские

мандаты. В 1980 г. в парламенте, всего насчитывающем

168 членов, 91 парламентарий занимал правительствен-

ный пост или парламентскую должность (10 ). Чрезмерное

раздувание состава правительства — одно из политиче-

ских средств «приручения» парламента. Парламентарии,

занимающие выгодные правительственные должности и

подчиненные двойной дисциплине — партийной и прави-

тельственной, послушно проводят ту линию, которую им

диктует президент как лидер правящей партии и глава

правительства. Если же иной парламентарий от правя-

щей партии нарушит партийную дисциплину и будет

исключен из партии, то решением простого большинства

членов парламента он может быть лишен депутатского

мандата. На освободившееся место президент, как ли-

дер партии, может назначить любого другого члена пар-

тии, так как по Конституции 1978 г. парламентарий пред-

ставляет в законодательном органе не определенный из-

бирательный округ, а политическую партию, по списку

которой он был избран .

 

Президент играет решающую роль и в образовании

правительства. Роль парламента здесь почти сведена

на нет. Президент обязан назначить на пост премьер-ми-

нистра лицо, которое, по его мнению, пользуется поддер-

жкой парламентского большинства. Остальных же чле-

нов кабинета и министров, не входящих в кабинет, пре-

зидент может назначить по своему усмотрению, в том

числе и из из оппозиционных ему партийных фракций в парламенте,

если то будет продиктовано политической целесообразностью.

 Фракции оппозиционных партий не смогут лишить нарушившего

 партийную дисциплину депутата его мандата, так как оппозиционный

 характер этих партий предполагает их меньшинство в пар-

ламенте, а депутат может быть лишен своего мандата

лишь большинством членов парламента. Подобный по-

рядок образования правительства, вполне уместный, ког-

да президент принадлежит к партии или коалиции, обла-

дающей парламентским большинством, чреват серьез-

ными осложнениями в случае победы на парламентских

выборах партии или партий, находящихся в оппозиции

к партии президента. По мнению критиков конституции

слева (надо отметить, что критиков справа у нее нет),

этот порядок может привести к конституционному тупи-

ку с опасными для буржуазной демократии последст-

виями (12). В условиях действия мажоритарной избира-

тельной системы относительного большинства, которая

на Шри Ланке чаще всего обеспечивала прочное парла-

ментское большинство партии или коалиции, победившей

на выборах, президент мог бы столкнуться с ситуацией,

в которой ему или пришлось бы назначать находящееся

к нему в оппозиции правительство парламентского боль-

шинства, или пытаться навязать этому большинству свой

состав правительства. В обоих случаях было бы очень

трудно обеспечить нормальное функционирование госу-

дарственного механизма и новые конституционные из-

менения стали бы неизбежными. Возникновение подоб-

ной ситуации в принципе нельзя исключать и в условиях

действия пропорциональной избирательной системы, вве-

денной Конституцией 1978 г. Однако благодаря этой си-

стеме получение какой-либо партией абсолютного боль-

шинства парламентских мест весьма маловероятно.

Дробление партийных сил в парламенте открывает пе-

ред президентом довольно широкие возможности мане-

врирования, создания правительственной коалиции с

привлечением депутатов из различных партий, включая

оппозиционные. Исходя из политических соображений,

президент уже прибегал к такой практике в конце 70-х

годов, несмотря на то что его партия обладала подав-

ляющим большинством в парламенте и не нуждалась в

дополнительной количественной поддержке. Президент

предоставил правительственные посты и тем самым

привлек на свою сторону некоторых депутатов от Та-

мильского  объединенного фронта освобождения  и

ПСШЛ, т. е. партий, находившихся в это время в непри-

миримой оппозиции к нему. Возможности президента в

привлечении на свою сторону оппозиционных депутатов

ограничиваются не количеством правительственных дол-

жностей, его-то президент может и дальше увеличивать,

а сопротивлением со стороны своей партии. Так, лишив

своего главного политического соперника Сиримаво Бан-

даранаике гражданских прав и, депутатского мандата,

президент хотел привлечь на свою сторону  ее сына Ану-

ру Бандаранаике, также депутата от ПСШЛ, но зани-

мающего более правые позиции, чем Сиримаво Банда-

ранаике. Президент не смог этого сделать, уступив дав-

лению со стороны руководства ОНП, видевшего в Ануре

Бандаранаике потенциального соперника для себя и

предпочитавшего видеть его в оппозиционном лагере (13).

Этот пример, как и ряд других, свидетельствует о том,

что обладающий широчайшими государственными и пар-

тийными полномочиями, президент вынужден тем не ме-

нее в известной мере считаться с мнением влиятельных

группировок внутри своей партии, хотя он гораздо боль-

ше огражден от партийного давления, чем премьер-ми-

нистр по Конституциям 1947 и 1972 гг.

 

Ядром поддерживающей президента правительствен-

ной коалиции, по замыслу создателей конституции,  дол-

жна быть ОНП, которая традиционно получает больше

голосов, чем любая другая партия, и кандидат которой

имеет больше шансов на избрание в качестве президен-

та. Последнему служит и избирательный закон, преду-

сматривающий подсчет вторых голосов, поданных за

двух кандидатов, набравших наибольшее число первых

голосов. Расчет здесь на то, что тамильское националь-

ное меньшинство, не имея возможности избрать своего

президента, может все-таки по политическим соображе-

ниям выдвинуть своего кандидата и отдать ему свои пер-

вые голоса. Вторые же голоса тамилы скорее отдадут

кандидату ОНП, как партии, шедшей на большие ус-

тупки тамилам, чем ПСШЛ.

 

Выборы в местные органы, проведенные в 1978 г.,

на которых ОНП получила 51,5% голосов, а также до-

срочные президентские выборы 1982 г., на которых пре-

зидент Дж. Джаявардене был переизбран, показывают,

что подобные расчеты ОНП н'е лишены оснований (14 ).

 

Созданная на Шри Ланке система высших государ-

ственных органов отличается большим своеобразием.

Совмещение президентом функций главы государства и

главы исполнительной власти (при наличии поста пре-

мьер-министра, которым должен быть лидер парламент-

ского большинства) и сохранение рудиментов парламент

таризма напоминают модель Французской Республики.

Но сходство это во многом внешнее. Так, в отличие от

Франции, где ст. 21 Конституции наделяет премьер-ми-

нистра рядом важных полномочий, ланкийский премьер-

министр по существу выполняет функции заместителя

главы правительства. Его статус несколько напоминает

статус «административного премьер-министра», поста,

характерного для системы высших органов государства

в некоторых странах капиталистической ориентации в

Тропической Африке. Учреждение поста премьер-минист-

ра в Шри Ланке объясняется тем, что конституция пре-

дусматривает парламентскую ответственность правитель-

ства, но освобождает от какой-либо политической ответ-

ственности его главу —президента. Поэтому, когда речь

заходит об ответственности правительства перед парла-

ментом, премьер-министр рассматривается как главное

ответственное лицо. Его отставка автоматически влечет

за собой роспуск кабинета. Поскольку конституция не

предусматривает поста вице-президента, то в период вре-

менного отсутствия президента его обязанности выполня-

ет премьер-министр.

 

Определение числа министров и их функций, назначе-

ние на должности министров и заместителей минист-

ров — все это абсолютные дискреционные полномочия

президента. В вопросах назначения на министерские по-

сты президент может значительно меньше считаться с

требованиями различных группировок внутри парла-

ментской фракции правящей партии, чем премьер-ми-

нистр до реформы государственного механизма. Так, при

формировании правительства в 1977 г. члены кабинета

узнавали от  президента, какой именно министерский

портфель они получат, всего за несколько секунд до при-

нятия ими присяги на вступление в должность(15 ). Подоб-

ный стиль обращения президента с членами правитель-

ства напоминал практику Де Голля требовать от своих

министров заявлений об отставке с непроставленной да-

той. (В октябре 1982 г. президент потребовал подобные

заявления от всех парламентариев от ОНП и, получив

их, отправил в отставку 18 членов парламента с тем, что-

бы провести в мае 1983 г. дополнительные выборы на

освободившиеся места.)

 

Президент может самостоятельно осуществлять часть

или даже все функции правительства, и это-еще раз под-

тверждает, что правительство лишь составной элемент

механизма президентской власти. Конституция обязы-

вает президента назначить кабинет, члены которого дол-

жны быть депутатами парламента, однако она содержит

оговорку, согласно которой в период между роспуском

парламента и проведением всеобщих выборов президент

может сам осуществлять все функции кабинета, если

должность премьер-министра вакантна и его некем заме-

нить (ст. 48). Обеспечить вакантность этой должности

несложно, так как ст. 44 (3) дает президенту право по

своему усмотрению выводить из кабинета любого мини-

стра, включая премьер-министра. Осуществление прези-

дентом всех функций кабинета вполне реально, так как

ст. 41 (1) наделяет его правом назначать секретарей и

иных государственных должностных лиц, которые необ-

ходимы для оказания помощи в осуществлении им своих

функций. Сроки и условия работы таких должностных

лиц определяются самим президентом после консульта-

ций с кабинетом, не имеющих для него обязательного ха-

рактера. Чрезвычайно важным является право президен-

та резервировать за собой любые министерские портфе-

ли, а также все остаточные полномочия любого минист-

ра, т. е. резервировать за собой все, что прямо не вклю-

чено в компетенцию того или иного министра (ст. 44).

В 1980 г. у президента было пять министерских портфе-

лей, наиболее важными из которых были министерство

обороны и министерство, наблюдающее за выполнением

плана (16 ). Министерства, которые возглавляет президент,

в отличие от министерств, за которые отвечают другие

члены кабинета, полностью выведены из-под контроля

парламента, пусть даже формального. Их деятельность

не может даже подвергаться критике, так как акты пре-

зидента не требуют контрассигнации премьер-министра

или другого министра и согласно парламентскому регла-

менту президент не может быть объектом какой-либо

критики, если это не связано с процедурой отстранения

его от должности.  

 

Сужение компетенции правительства достигается так-

же благодаря новому институту окружных министров,

которые отвечают за региональное экономическое разви-

тие в 24 административных округах Шри Ланки и кото-

рым подчинен административный аппарат на местах (17 ).

К этим министрам (в каждом округе назначается свой

министр), находящимся по своему статусу ниже минист-

ров — членов кабинета, но выше их заместителей, отош-

ла часть функций, входивших ранее в компетенцию каби-

нета. Помимо этого ст. 45 (4) позволяет министру — чле-

ну кабинета делегировать окружному министру любую

часть своих полномочий. Видимо, не следует исключать

и возможность подобного делегирования-полномочий под

давлением президента. Дело в том, что в ряде случаев

окружной министр может представлять для президента

большую политическую  ценность (особенно в связи с вы-

борами), чем иной член кабинета. Окружной министр об-

ладает значительными возможностями укрепления поли-

тической базы президента в своем округе. Создание ин-

ститута окружных министров провозглашалось создате-

лями конституции   как стремление к децентрализации

управления, на деле же это еще одно средство усиления.

власти президента. Конституция предусматривает  также

должности министров, не являющихся членами кабинета

и окружными министрами. Число таких, формально под-

отчетных кабинету, министров невелико (в 1978 г. их

было только трое),  и вверяемые им функции чаще все-

го нешироки, а иногда и не столь уж важны для оправ-

дания предоставления им министерского статуса (так,

один из трех таких министров отвечал за состояние дел

в больницах Коломбо) (18 ). Не исключено, что этот инсти-

тут в основном служит для расширения числа престиж-

ных правительственных должностей без чрезмерного раз-

дувания состава кабинета. Реальные властные полномо-

чия правительства президент урезывает и своей практи-

кой -выхода на высших чиновников министерств через

своих помощников, минуя министров, возглавляющих со-

ответствующие ведомства. Все это еще раз подчеркивает

характер правительства как органа, сугубо подчиненного

президенту.

 

В несколько большей степени сохранили самостоя-

тельность в пределах отведенной  им  компетенции выс-

шие судебные органы. Президент может отстранить чле-

нов Верховного и Апелляционного судов только по тре-

бованию большинства всех членов парламента. (Послед-

нее, впрочем, не является труднопреодолимым препятст-

вием, так как  весь государственный механизм строится

исходя из презумпции отсутствия оппозиционного прези-

денту парламентского большинства.) Президент может

ожидать поддержки в решении сложных политических

вопросов, связанных с конституционностью правительст-

венных законопроектов, от лично им подобранных и на-

значенных по его усмотрению членов Верховного суда,

единственного органа, имеющего право рассматривать

конституционность правительственных законопроектов

до их утверждения парламентом. Назначения на высшие

 

 

судебные   должности — абсолютные   дискреционные

полномочия президента, и они не утверждаются каким-

либо другим органом.

 

Если же правительственный законопроект явно про-

тиворечит конституции, а такие случаи уже были, то

максимум, что может в этом отношении сделать Верхов-

ный суд — это постановить о необходимости утвержде-

ния законопроекта большинством не менее чем 2/3 всех

членов парламента или вынесения законопроекта на ре-

ферендум. Таким образом, несмотря на то что конститу-

ция не провозглашает отделения судебной власти (тео-

ретически она осуществляется парламентом через учреж-

денные им суды), президенту сложнее подчинить Верхов-

ный суд своей воле, чем законодательный орган, и тем

более правительство. В любом случае он считается с ре-

шениями этого суда. Таким образом, несмотря на весьма

ограниченные возможности, Верховный суд может играть

роль института, в определенной мере сдерживающего раз-

витие авторитарных тенденций. Первоначально конститу-

ционность правительственных законопроектов могла рас-

сматриваться и Апелляционным судом, также высшей су-

дебной инстанцией. Этих полномочий он лишился путем

изменения конституции после того, как признал обосно-

ванным иск Сиримаво Бандаранаике о несовместимости с

конституцией законопроекта, на основании которого

предполагалось лишить бывшего премьер-министра

гражданских прав и членства в парламенте. Это. свиде-

тельствует о том, что самостоятельность высшего судеб-

ного органа не должна переходить границ, за которыми

она будет неприемлема для президента.

 

Реформа государственного механизма Шри Ланки

1978 г. была расценена левыми силами страны, в том

 числе Коммунистическое партией Шри Ланки, как по-

пытка крупной буржуазии устранить левые партии с пар-

ламентской арены и создать двухпартийную систему.

Учреждение всесильной исполнительной власти и жест-

кой регламентации государственно-правового режима

направлены не в последнюю очередь на привлечение

иностранных инвесторов, требующих «благоприятной по-

литической обстановки», что прежде всего означает су-

жение или ликвидацию легальных возможностей у тру-

дящихся бороться за свои права. Подобный путь госу-

дарственного развития, как бы он ни оправдывался

правительством о его необходимости для экономики

страны, потенциально ведет к установлению авторитар-

ного режима. С такой оценкой демократических сил Шри

Ланки нельзя не согласиться. В то же время необходимо

отметить, что Шри Ланка не является монократической

республикой. В ней сохраняются многие, хотя и часто

урезаемые, элементы буржуазной демократии, и возмож-

ности борьбы за ее расширение не исчерпаны даже в

рамках действующей конституции.

 

В острой политической борьбе с левой и буржуазной

оппозицией президент использует как мероприятия чрез- .

вычайного положения, так и демократический институт

всеобщего голосования. Так, в августе 1983 г. на основа-

нии закона о государственной безопасности президент

запретил деятельность трех левых партий, включая

Коммунистическую партию Шри Ланки, обвинив их в

причастности к кровавым столкновениям между сигна-

лами и тамилами. Левые партии категорически отвергли

обвинения против них, указав, что правительство пытает-

ся снять, с себя ответственность за неспособность решить

национальный вопрос, ставший острейшей политической

проблемой страны. В октябре 1983  г. запрет на деятель-

ность компартии был снят.                         

 

Ограничения, налагаемые на деятельность левых пар-

тий и усиление репрессивного характера чрезвычайного

законодательства, принятого в 1982—1983 гг., свидетель-

ствуют о том, что президент намерен и впредь широко

использовать свои чрезвычайные полномочия. В то же

время в конце 1982 г. президент дважды ставил на все-

общее голосование важнейшие политические вопросы:

свое переизбрание на  второй срок за два года до истече-

ния первого срока полномочий и продление еще на пять

лет полномочий парламента, избранного в 1977 т. (фак-

тически речь шла об отмене парламентских выборов,

намечавшихся на лето 1983 г.). В обоих случаях прези-

денту удалось добиться поддержки большинства приняв-

ших участие в голосовании избирателей: президент по-

лучил 52,9% голосов и был переизбран. На референдуме

по вопросу продления полномочий парламента за прод-

ление полномочий проголосовало 54,7% избирателей,

участвовавших в голосовании (19).

 

Следует отметить, что в отличие от президентских

выборов референдум проводился в условиях действия

чрезвычайного положения. Оппозиционные партии были

фактически лишены возможности вести кампанию про-

тив решения президента: их газеты были запрещены,

а типографии закрыты, многие лидеры и активисты оп-

позиционных партий, прежде всего левых, арестованы.

Примечательно, что непартийные типографии отказыва-

лись печатать материалы оппозиционных партий (пла-

каты, листовки и т. п.), опасаясь закрытия. Таким обра-

зом, несмотря на демократичность института референду-

ма, характер вынесенного на него вопроса — санкциони-

рование отмены всеобщих выборов — и обстоятельства

его проведения еще раз подтверждают справедливость

оценки левыми силами тенденций развития государст-

венного механизма как авторитарных. Своеобразие же

этого развития заключается в том, что оно протекает в

рамках конституции, закрепляющей буржуазно-демокра-

тические права и свободы, полностью отменить которые

не может даже президент, ибо для продления чрезвычай-

ного положения более чем на 90 дней требуется одобре-

ние 2/3  всего состава парламента. Это не позволяет счи-

тать развитие авторитарных тенденций как совершенно

однозначных и необратимых. Исход острой политической

борьбы за сохранение буржуазной демократии зависит

не только от президента, но и в огромной степени от оп-

позиционных ему сил, от их сплоченности в этой борьбе.

 

Реформа государственного механизма с целью даль-

нейшего усиления исполнительной власти и снижения

роли представительных учреждений отражает общую за-

кономерность развития буржуазного государства, каким

с точки зрения господствующего способа производства,

степени завершенности классообразования и характера

государственной власти является Шри Ланка. Как и в

развитых буржуазных государствах, этот процесс объяс-

няется расширением классовой борьбы трудящихся, в

ходе которой они в известной мере могут использовать

институты буржуазного парламентаризма в своих инте-

ресах. В то же время необходимо отметить, что буржуаз-

ное по своей типологической характеристике ланкийское

государство (20) обладает рядом черт, присущих всем раз-

вивающимся странам. Прежде всего, это технико-эконо-

мическая отсталость, низкие темпы экономического раз-

вития в условиях быстрого роста населения и т. п. Эти

факторы, способствующие дальнейшему углублению ост-

рых социальных противоречий, также оказывают серь-

езное воздействие на политико-правовую надстройку и

усиливают антидемократические тенденции, присущие

любому буржуазному государству, будь то современное

империалистическое государство или государство домо-

нополистической национальной буржуазии. Отказ от

 «вестмйнистерской модели» в Шри Ланке отражает одну

из важных общих тенденций развития государственно-

сти в освободившихся странах. (21). В то же время Шри

Ланка в своем развитии по капиталистическому пути

опережает большинство других освободившихся стран,

и это не позволяет нам рассматривать определенные ав-

торитарные тенденции в эволюции государственного ме-

ханизма Шри Ланки как повторение феномена утверж-

дения авторитарных режимов в 60 — 70-х годах в менее

развитых молодых государствах. Даже в этих странах

 он прошел свой пик и начинает сменяться тенденцией

возврата к буржуазной демократии (22). Своеобразие эво-

люции государственного механизма Шри Ланки заклю-

чается в том, что отказ от одной западной, модели по-

литического строя здесь сопровождается созданием но-

вой политической структуры по образцу другой западной

модели, хотя и со значительными отличиями в ее функ-

. ционировании, в политической практике. Существенное

 перераспределение  полномочий высших органов госу-

дарства в пользу исполнительной власти, выведенной из-

под контроля представительного органа, отражает стрем-

ление крупной ланкийской буржуазии наилучшим обра-

зом приспособить государственный механизм к решению

двух основных задач. Во-первых, создать дополнитель-

ные гарантии сохранения эксплуататорского государст-

ва, предоставив буржуазии новые правовые средства для

борьбы с ширящимися классовыми выступлениями тру-

дящихся. И во-вторых, добиться для себя значительных

преимуществ в политической борьбе за власть между

различными группами внутри класса национальной

буржуазии. Последнее можно толковать и как попытку

крупной буржуазии, среди которой уже появились пер-

вые признаки монополизации (23), утвердить свое господ-

ство над всем обществом. В любом случае развитие идет

именно в этом направлении. Анализ эволюции государст-

венного механизма, прежде всего эволюции системы

высших государственных органов, подтверждает этот вывод.

Использованная литература:

 

1. The Constitution of the Republic of Sri Lanka. Colombo, 1972.

 

2 «Проблемы мира и социализма». 1978, № 1, с. 76.

 

 

3.  Республика Шри Ланка. Экономика и политика. М., 1974, с. 3—

23.

 

4. J. J u p p. Sri Lanka: the Third World Democracy. L., 1978.

 

5 G. P. Silva. The Statistical Survey of elections to the legisla-

tures of Sri Lanka. Colombo, 1979, c. 91.

 

7. The Constitution of the Democratic Sosialist Republic of

Sri Lanka., Colombo, 1978

 

6.«Проблемы мира и социализма». 1978, № 8, с. 22.

 

 

8. Во время обсуждения проекта Конституции 1978 г. Дж. Джая-

вардене, в частности, заявил: «Новая французская конституция пред-

ставляет собой комбинацию британской и американской систем. По-

добная исполнительная власть является сильной исполнительной

властью, наделенной полномочиями на определенное количество лет,

огражденной от прихотей и капризов избираемой легислатуры, не

боящейся принимать правильные, но непопулярные решения из-за

осуждения со стороны ее парламентской фракции. Это представля-

ется мне необходимым требованием в развивающейся стране, стал-

кивающейся с тяжелыми проблемами, с такими, с какими мы стал-

киваемся сегодня». Цит. по: J.A. Wilson. The Gaullist System in Asia:

The Constitution of Sri Lanka ( 1978 ), L., 1980, c. 2

 

9 .  Far Eastern  Economic Review , 19.X. 1979

 

10. Far Eastern Economic Review, 7. III. 1980

 

11. Первоначально конституция предусматривала, что решение о

лишении депутата его мандата принадлежит исключительно его пар-

тии. Но через несколько месяцев конституция была изменена таким

образом, чтобы дать возможность оппозиционным парламентариям

безнаказанно перейти на сторону ОНП (что двое из них тут же и

сделали). «Атта» (на сингальском яз.), 21. II. 1979

 

 

 

19.  В силу сложного характера межэтнических отношений и от-

ношений между различными религиозными общинами в интересах

президента было самое широкое участие в президентских выборах

национальных и религиозных меньшинств, насчитывающих около 30%

избирателей. Поэтому вполне искренне звучали его слова, обращен-

ные к тамилам: «Я хочу, чтобы вы приняли участие в этих выборах.

Голосуйте за кого угодно, кто вам нравится... но голосуйте, так как

участие в голосовании — это суверенное право народа» («Far Eastern

 Economic Review, 18.Х.82). На парламентских выборах такие изби-

ратели отдали бы свои голоса своим кандидатам, на президентских

выборах многие из них предпочли голосовать за кандидата ОНП, что

также отчасти объясняет высокий процент голосов, полученных пре-

зидентом.

 

20. Л. М. Э н т и н. Политические системы развивающихся стран.

 

М., 1978, с. 84.    

 

21. XXV съезд КПСС и вопросы государства и права. М., 1978,

 

с. 233                                             \

 

22.  Государство в странах капиталистической ориентации. М.,

 

1982, с. 111

 

23. «Asie, Afrika, Latinamerika». B., 1978, No. 2, c. 258.

 

 

 

 

 

 

9 «Far East Economic Reviews, 19.X.1979.

 

10 «Far East Economic Review». 7.III.1980.

 

12.  N. M. P e r e r a. Critical Analysis of the New Constitution of

the Sri Lanka Government. Colombo, 1979, c. 20—21.

 

13    «The World Todya». L., 1979, vol. 35, ,N° 9, c. 381

 

14.   «Far East Economic Reviews, 1.VI. 1979.

 

15 «The World Todya». 1'979, vol. 35, Ks 9, c. 383.

 

16 «Far East Economic Reviews, 7.III.1980.

 

17 «Tribune». 1979, vol. 23, .N'2 29, January, c. 10.

 

 18. «Asian Surveys. ,1979, vol. 19, N° 2, c. 181.

M., 1978, c. 84.     '