АКАДЕМИЯ   НАУК   СССР  .  ИГПАН

 

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ВЫБОРЫ

 

Сборник статей.    Изд. «Наука».       1990

 

Автор статьи  Строев  С.В.

-----------------------------------------------------------------------------------------

ИНСТИТУТ РЕФЕРЕНДУМА

 

В ОСВОБОДИВШИХСЯ СТРАНАХ ЮЖНОЙ АЗИИ

(на примере Бангладеш, Пакистана и Шри-Ланки)

 

Референдум является одной из форм непосредственного учас-

тия избирателей в законодательном процессе, в принятии важ-

ных государственных решений посредством голосования населе-

ния. Практика 70—80-х годов свидетельствует о тенденциях ис-

пользования этого института либо его конституционного закре-

пления во все большем числе как развитых, так и развивающихся

государств. Среди стран капиталистической ориентации ре-

ферендум закреплен в конституциях АРЕ, Габона, Кот-д'Ивуа-

ра, Либерии, Сенегала, Филиппин, Руанды, Того, ЦАР. В стра-

нах социалистической ориентации возможность проведения ре-

ферендума предусмотрена конституциями Алжира, Анголы, Ка-

бо-Верде, Мадагаскара, Никарагуа, Сан-Томе и Принсипи,

Эфиопии (1).

 

Закрепленный во многих конституциях институт референду-

ма на практике используется не столь широко. Так, в ряде

стран капориентации (Того, ЦАР, Руанде), имеющих однопар-

тийную систему, на референдум выносилось лишь одобрение

конституции. В странах социалистической ориентации (Алжире,

Конго, Мадагаскаре, Эфиопии) референдум использовался в

основном при принятии конституций, а также при одобрении

программных документов правящих революционно-демократи-

ческих партий: Национальной хартии Алжира 1976 г. и ее новой

редакции 1986 г., Хартии малагасийской социалистической ре-

волюции 1976 г. на Мадагаскаре. При формально-юридической

схожести института референдума в странах социалистической

и капиталистической ориентации следует отметить, что в по-

следних референдуму не предшествует такой важный этап вы-

явления народного волеизъявления, как широкое обсуждение

общественностью предложений, выносимых на референдум.

 

В странах Южной Азии [Индии и Шри-Ланке, Бангладеш и

Пакистане, Бирме (Мьянме)] институт референдума стал ис-

пользоваться с середины 70-х годов: в Бирме в 1974 г., в Бан-

гладеш в 1977 г. В 80-х годах использование этого института

расширилось: в 1980 г. в Непале на референдум был поставлен

вопрос о сохранении в стране беспартийной системы; в 1982 г. в

Шри-Ланке обсуждалось продление на шесть лет полномочий

парламента созыва 1977 г.; в 1984 г. в Пакистане встал вопрос

об «исламизации» государственно-правовых институтов страны

и одобрении правления генерала Зия-уль-Хака; в 1985 г. в Бан-

гладеш — об одобрении правления генерала X. М. Эршада. На

всех проведенных референдумах правительство добилось под-

держки выносимых на голосование предложений.

 

Даже беглое перечисление вопросов, поставленных на рефе-

рендумах в странах Южной Азии, выявляет вполне определен-

ную общую черту: негативное отношение властей к основным

принципам и институтам буржуазной демократии. Отрицание

или подрыв буржуазно-демократических институтов означали

формально-юридическое одобрение, узаконение авторитаризма

или авторитарных тенденций (в Непале и Шри-Ланке), автори-

тарного военного режима (в Пакистане и Бангладеш). Подоб-

ное использование института референдума в капиталистических

странах Южной Азии стало возможно в условиях уже сущест-

вующего, установленного авторитарного политического режима

(монархического в Непале и военных режимов в Пакистане и

Бангладеш) либо режима формально буржуазно-демократиче-

ского, но имеющего многие авторитарные черты и тенденции к

дальнейшему усилению авторитаризма (Шри-Ланка после

1978 г.). Не случайно институт референдума пока не использо-

вался в буржуазно-демократической Индии, где важнейшие воп-

росы о путях развития страны ставились правительством на

одобрение избирателей не на референдум, а в форме избира-

тельной программы на всеобщих выборах. Так произошло

на парламентских выборах 1977 г., когда избиратели отвергли

курс, проводившийся партией Индийский национальный конг-

ресс (ИНК) с 1975 по 1977 г., а также на парламентских выбо-

рах 1980 г., когда те же избиратели столь же решительно прого-

лосовали против правящего консервативного блока и вернули к

власти возглавляемую Индирой Ганди фракцию ИНК. В поли-

тическом (а не формально-юридическом) смысле характер все-

общего голосования типа плебисцита (избирательная програм-

ма ИНК была тесно связана с личностью Индиры Ганди) имели

все парламентские выборы в Индии за период с 1971 по 1980 г.

Однако в условиях действующей буржуазной демократии ис-

пользования собственно института референдума в этой стране

до сих пор не требовалось. Этому благоприятствовали регуляр-

но проводимые всеобщие выборы, широкие возможности для

открытой, гласной политической борьбы в парламенте, весьма

широкая социальная база правящих кругов в Индии. Кроме то-

го, одобрение правительственных решений обеспечивалось всей

мощью государственной машины, подавлением оппозиции и дру-

гими мерами.

 

Иначе обстоят дела в странах капиталистического пути с

авторитарными политическими режимами. Здесь институт рефе-

рендума используется прежде всего для придания законности

авторитарному правлению. Примечательно, что потребность в

референдуме у авторитарных режимов возникла за последние

10—15 лет, хотя и ранее авторитарное правление было нормой,

правилом, нежели исключением, в Пакистане, в Бангладеш, в

Непале. Объясняется это прежде всего усилением буржуазной и

демократической оппозиции, требующей  восстановления или

учреждения буржуазно-демократических институтов. Поэтому

авторитарный режим, отстаивающий интересы наиболее консер-

вативных кругов в обществе, в борьбе с оппозиционными ему

силами сегодня вынужден в большей мере, чем ранее, обра-

щаться за поддержкой преобладающего в этих странах сельско-

го населения с присущим ему традиционным политическим со-

знанием. Для достижения хотя бы видимости поддержки тради-

ционных слоев общества и одобрения (прямого или косвенного)

авторитарного правления на референдум одновременно выносит-

ся вопрос о сохранении традиционных институтов (панчаятов в

Непале) либо о придании традиционным религиозным догмам

силы закона (исламизация в Пакистане). Постановка на рефе-

рендум вопросов таким образом,  что избиратель вынужден

одобрять решение, с которым он согласен лишь частично, прису-

ща и референдумам в развитых капиталистических странах.

Различие состоит лишь в большей опоре на традиционные цен-

ности, в большей спекуляции на религиозных чувствах населе-

ния в развивающих странах, нежели в развитых странах, где

обращение к религиозным настроениям образованного и полити-

чески активного избирателя может не дать желаемого результа-

та консервативным силам. Примером может служить референ-

дум по вопросу о разводах в Италии в 1974 г.(2). В освободив-

шихся же странах апелляция к таким проблемам находит боль-

ший отклик у населения.

 

Добившись формального, нередко фальсифицированного

одобрения своего правления, авторитарный режим получает до-

полнительные возможности для внесения разногласий или рас-

кола в рядах оппозиции, для перекраивания в своих целях госу-

дарственно-правовых институтов и политической системы. В лю-

бом случае режим получает после референдума утвержденный

всем избирательным корпусом смандат» на продление своего

правления без проведения всеобщих выборов. В условиях авто-

ритарного политического режима зачастую именно это является

главной целью проведения референдума — подменить им всеоб-

щие выборы либо подготовить политические условия для после-

дующей победы на выборах сил, поддерживающих правящий

режим.

 

Бангладеш имеет более богатый опыт проведения референду-

мов, чем Пакистан и Шри-Ланка. Здесь проводилось два рефе-

рендума — в 1977 и 1985 гг. — через два-три года после прихода

к власти военных режимов генералов 3. Рахмана и X. М. Эрша-

да. Оба референдума положили начало ряду политических ме-

роприятий обоих режимов по созданию гражданской институ-

циональной основы в целях достижения политической стабили-

зации. Как показала практика Бангладеш, опора режима толь-

ко на вооруженные силы способствует их дальнейшей политиза-

ции и увеличивает угрозу новых переворотов. Взяв на себя в

феврале 1977 г. функции президента страны (хотя фактически

он осуществлял руководство страной с ноября 1975 г.), генерал

3. Рахман приступил к созданию гражданского фасада правле-

ния военных. В этом процессе важная роль отводилась прове-

денному в мае 1977 г. референдуму по вопросу о сохранении

президентской формы правления и о дальнейшем пребывании

генерала 3. Рахмана в должности президента. Референдум про-

водился в условиях военного положения, запрета на политиче-

скую деятельность, в результате чего только правительство мог-

ло вести пропагандистскую кампанию перед референдумом(3).

Правда, ранее, в июне 1976 г., режим установил разрешитель-

ный порядок возобновления деятельности партий. Однако из-

данный режимом Статут политических партий 1976 г. запрещал

проведение ими политических мероприятий вне закрытых поме-

щений, в результате чего около 20 легализованных партий и.

групп (из более чем 50 существующих в стране) могли действо-

вать в очень узких рамках и под строгим контролем правитель-

ства.

 

По официальным результатам в референдуме приняло уча-

стие 85% избирателей и свыше 98% из них одобрили предложе-

ния правительства. Это дало основания оппозиции обвинять

правительство в грубой фальсификации результатов голосова-

ния( 4) , учитывая выступления многих политических партий как

против предложений правительства, так и против самого прове-

дения референдума. Однако обвинения в подтасовке результа-

тов оказались безрезультатными. Используя мандат, получен-

ный на референдуме, 3. Рахман провел выборы в местные ор-

ганы, давшие правительству практический опыт проведения «на-

правляемых выборов». В 1978 г. состоялись президентские вы-

боры, на которых победу одержал 3. Рахман, а в 1979 г. и пар-

ламентские выборы, на которых большинство мест получила

возглавляемая 3. Рахманом Националистическая партия Бан-

гладеш, которая с момента своего образования создавалась как

правительственная партия (5 ). На первой же сессии вновь избран-

ного парламента была принята пятая поправка к конституции,

узаконившая все указы военного положения начиная с августа

1975 г., закрепившая в новой редакции широкие полномочия

президента, включая некоторые его законодательные полномо-

чия, а также установившая, что изменение ряда положений кон-

ституции может быть осуществлено только в результате прове-

дения конституционного референдума.  Последнее положение

имело своей целью исключить возможность замены в будущем

президентской формы правления парламентской, за что высту-

пали многие оппозиционные партии. После парламентских выбо-

ров было отменено военное положение, а затем и чрезвычайное

положение, действовавшее с 1974 г. Процесс создания граждан-

ской базы режима в основном был завершен. Вся полнота ис-

полнительной власти, а в период между сессиями парламента и

законодательной власти отныне находилась в руках главы быв-

шего военного режима. Формально он вышел в отставку с поста

начальника штаба сухопутных войск, но продолжал осущест-

влять функции главнокомандующего вооруженными силами и

возглавлял партию правительственного большинства в парла-

ыенте.

 

Созданный в 1977—1979 гг. 3. Рахманом режим был весьма

персонифицирован и после его убийства в мае 1981 г. просуще-

ствовал лишь несколько месяцев. Уже в марте 1982 г. военные

вновь взяли власть в свои руки, приостановив действие консти-

туции, распустив парламент и правительство, запретив всякую

политическую деятельность.

 

Несмотря на гибель 3. Рахмана в результате заговора груп-

пы военных, новый режим счел политическую стабилизацию

3. Рахмана вполне приемлемой для повторения, хотя и с не-

сколько измененным составом действующих лиц. Глава новой

военной администрации X. М. Эршад занял пост президента, а

в конце 1983—начале 1984 г. на «непартийной основе» были

проведены выборы в местные органы, послужившие репетицией

для нового режима перед вынесением на голосование более

важных вопросов. Из-за возросшей активности оппозиционных

партий и большей координации их деятельности, проявившейся

в создании двух оппозиционных партийных блоков в составе 7 и

15 партий, полное повторение политического сценария 1977—

1979 гг. оказалось невозможным и режим был вынужден пойти

на определенную либерализацию военного правления, некото-

рые уступки оппозиции (6.) Однако из-за отказа большинства оп-

позиционных партий участвовать в парламентских выборах (при

условии сохранения военного положения) X. М. Эршад объявил

о проведении 21 марта 1985 г. референдума по вопросу о под-

держке его политики и о дальнейшем пребывании на посту Пре-

зидента.

 

Президентский указ о референдуме предусматривал полный

запрет на любую политическую и профсоюзную деятельность,

включая проведение процессий, митингов, собраний в общест-

венных местах и закрытых помещениях; на неопределенный

срок были закрыты все университеты, а студенты выселены из

общежитии. Запрещались расклейка афиш, распространение ли-

стовок, надписи на стенах. Последние должны были удаляться

владельцами домов под страхом наказания в соответствии с за-

конами военного положения (7.) Воссоздавались должности зо-

нальных, подзональных и дистриктных военных администрато-

ров, в руках которых находилась вся полнота исполнительной

власти на местах, а также военные трибуналы и специальные

военные суды, упраздненные лишь несколькими месяцами ранее

по требованию оппозиции.

 

Проведение референдума возлагалось на комиссара по вы-

борам — судью Верховного суда, который назначил 64 высших

правительственных чиновника в ранге заместителей комиссара.

Последние в свою очередь назначили 475 своих заместителей из

чиновников на местном, районном уровне административной

единицы — тхана. Те же назначили 22 984 председателей в

пунктах голосования и 88 866 их заместителей (в основном учи-

телей школ и преподавателей колледжей), а также 177723 по-

мощников по проведению голосования ( 8 ). За свою работу по под-

готовке и проведению референдума правительственные чиновни-

ки получили вознаграждение в размере месячного оклада, а

председатели, их заместители и помощники на пунктах голосо-

вания соответственно по 50, 40 и 35 така. За четыре дня до ре-

ферендума были закрыты все школы, персонал которых и поме-

щения в основном использовались во время голосования. Для

лиц низшего ранга, привлеченных к организации референдума,

были проведены однодневные подготовительные курсы, где им

разъяснялись их обязанности во время голосования. По заказу

избирательной комиссии был снят пятиминутный документаль-

ный фильм, в котором говорилось о долге избирателей принять

участие в референдуме и о порядке голосования. Этот фильм

демонстрировался в кинотеатрах перед сеансами художествен-

ных фильмов.

 

В день референдума по всей стране для 49 700 тыс. избира-

телей были открыты около 23 тыс. пунктов для голосования, где

находилось 90 тыс. кабин ( 9). Избирателю выдавался один бюл-

летень, в котором был сформулирован вопрос, поставленный на

референдум,— одобряет ли избиратель программу и политику

X. М. Эршада и согласен ли он с тем, чтобы тот сохранял

полномочия президента до проведения выборов на основе при-

остановленной конституции. Характерно, что в правительствен-

ной пропаганде перед референдумом основной акцент делался

на том, что референдум проводится с целью последующего про-

ведения выборов в соответствии с конституцией, хотя и приоста-

новленной на тот момент. Что же касается оппозиции, то, по

заявлениям X. М. Эршада, она «проливает крокодиловы слезы

по демократии, но не желает проведения выборов» и именно ее

кампания бойкота выборов вынудила режим пойти на референ-

дум (10). Получив" бюллетень, избиратель должен был проследо-

вать в закрытую кабину и, не делая никаких пометок в бюлле-

тене, опустить его в одну из двух урн, на одной из которых была

надпись «да» и портрет X. М. Эршада, на другой, без портре-

та,— слово «нет». Голосование проводилось в один день с 8.00

до 17.00.

 

В условиях действующего военного положения длившаяся 20

дней кампания перед референдумом контролировалась властя-

ми, которыми было отпечатано 2400 тыс. плакатов, 1 млн. ли-

стовок и афиш, 500 тыс. буклетов, призывающих население при-

 нять участие в референдуме. Проведение референдума обо-

шлось властям в 70 млн. така, истраченных на пропаганду и воз-

награждение должностных лиц. ( 11 ) Следует признать, что прави-

тельственная пропаганда, включая правительственные средства

массовой информации, не призывала в открытой форме проголо-

совать за доверие к X. М. Эршаду, а лишь выступала за макси-

мальное участие избирателей в референдуме. Однако газеты

 

подробно излагали точку зрения главы государства и членов его

 правительства в форме новостей об официальных мероприятиях,

о публичных выступлениях X. М. Эршада и полностью замалчи-

вали мнение оппозиции, выступавшей против референдума, но

не имевшей достаточных финансовых средств и легальных воз-

можностей для ведения своей пропагандистской избирательной

кампании.

 

Референдум прошел в относительно спокойной обстановке,

без актов насилия. Войск в этот день на улицах или в пунктах

голосования не было. Согласно официальным данным, в рефе-

рендуме приняло участие 72% избирателей, из которых 94%

проголосовали «да», 5,5% — «нет», остальные бюллетени были

признаны недействительными (12). Попытки оппозиции оспорить

результаты подсчета голосов оказались неэффективными.

 

Получив мандат на правление, режим уже в мае 1985 г. ус-

пешно провел выборы в местные органы. В январе 1986 г. за-

прет на политическую деятельность был снят, и пять партий

слились в Национальную партию, разделявшую правительствен-

ный политический курс. В марте 1986 г. правительство упразд-

нило военные суды, а в мае 1986 г. в условиях несколько либе-

рализованного военного положения были проведены парламент-

ские выборы, во время которых действовала цензура печати,

подвергались арестам многие деятели оппозиции. На выборах

победу одержала Национальная партия, образовавшая граж-

данское правительство. В сентябре 1986 г. эту партию возглавил

X. М. Эршад, который в октябре 1986 г. как ее кандидат одер-

жал победу на президентских выборах. Затем в ноябре 1986 г.

актом парламента были узаконены все действия и указы воен-

ного режима после марта 1982 г., военное положение было от-

менено, а конституция вновь вступила в действие. Ставший уже

традиционным для Бангладеш процесс легитимации военного

режима и его трансформации в гражданский был завершен.

Отправной точкой этого процесса, как и в 1977 г., послужил

референдум.

 

По этой же схеме происходила смена режима и в Пакистане.

Различия объяснялись в основном деятельностью более сильной

оппозиции, нежели в Бангладеш. «Главным вопросом» на рефе-

рендуме стала проблема исламизации государственно-правовых

институтов, а не просто одобрение правления военного режима

генерала Зия уль-Хака.

 

В обстановке конфронтации с оппозиционным альянсом 11

партий, объединенных в Движение за восстановление демокра-

тии, требовавшим отмены запрета на политическую деятель-

ность, отмены военного положения и проведения всеобщих вы-

боров, глава военного режима неожиданно издал указ о прове-

дении 19 декабря 1984 г. первого за весь период независимости

общенационального референдума по вопросу об одобрении про-

водимой им политики исламизации. Преамбула президентского

указа № 11 от 1.12.1984 о референдуме содержала многочислен-

ные обвинения в адрес оппозиции: в стремлении подорвать ос-

новы государства и его исламскую идеологию, замедлить вос-

становление демократии и сорвать проведение выборов (разу-

меется, в условиях военного положения, ибо оно отменялось

всеми военными режимами и в Пакистане и в Бангладеш только

после проведения выборов и получения на них благоприятных

для режима результатов), в попытках посеять смуту и хаос в

стране (13). В ходе кампании перед референдумом режим также

обвинял оппозицию в получении денег из-за рубежа, в террориз-

ме и т. п. Далее преамбула провозглашала стремление прези-

дента провести свободные и честные выборы, восстановить де-

мократические институты, защитить идеологию Пакистана и за-

вершить с этой целью начатый режимом процесс исламизации.

Для этого «представляется необходимым, чтобы генерал Мухам-

мад Зия уль-Хак продолжал бы оставаться на посту президента

Пакистана в течение пяти лет, начиная со дня первого совмест-

ного заседания палат парламента, и чтобы с этой целью в кон-

ституцию были внесены соответствующие поправки». Указ ус-

танавливал срок завершения выборов в обе палаты парламента

и законодательные собрания провинций—до 23 марта 1985 г.

Ст. 4 Указа о референдуме формулировала вопрос, ставящийся

на голосование, следующим образом: «Одобряет ли народ Па-

кистана процесс, начатый генералом Мухаммадом Зия уль-Ха-

ком, президентом Пакистана, с целью приведения законов Па-

кистана в соответствие с требованиями ислама, как они закреп-

лены святым Кораном и суннами святого пророка (да будет мир

его праху) и с целью сохранения идеологии Пакистана, для про-

должения и консолидации этого процесса и для мирной и упоря-

доченной передачи власти избранным представителям народа».

Таким образом, о продлении правления президента непосредст-

венно в самом вопросе ничего не говорится. Однако ст. 7 указа,

озаглавленная «Последствия объявления результатов», гласит,

что если большинство избирателей проголосует за одобрение

предложений, выносимых на референдум, то «генерал Мухам-

мад Зия уль-Хак будет рассматриваться как президент, избран-

ный на срок пять лет со дня первого совместного заседания пар-

ламента» (14).

 

Указ предусматривал тайное голосование при помощи бюл-

летеня, получаемого избирателем на основании избирательных

списков и по предъявлении ими удостоверения личности,

имеющегося у него в соответствии с Законом о национальной

 регистрации 1973 г.

 При выдаче голосующему бюллетеня в списках из-

бирателей против его имени делалась отметка о том, что бюлле-

тень выдан, и голосующий расписывался или оставлял отпеча-

ток пальца на корешке бюллетеня. После этого избирателю

предписывалось пройти в кабину для голосования и, сделав от-

метку на бюллетене «да» или «нет», опустить бюллетень в урну

и немедленно покинуть пункт для голосования. Отсутствие от-

метки «да» или «нет» делало бюллетень недействительным.

Подсчет голосов производился правительственными чиновника-

ми сразу же по завершении голосования, и результаты сообща-

лись в избирательную комиссию, осуществлявшую общее руко-

водство деятельностью правительственных должностных лиц,

проводивших референдум. Примечательной чертой указа о ре-

ферендуме являлось положение о голосовании по почте для

лиц, состоящих на государственной, в том числе и воинской,

службе, а также для членов их семей и лиц, находящихся под

стражей за пределами своего избирательного района. По требо-

ванию таких лиц избирательная комиссия направляла им бюл-

летени для голосования по почте. Этой возможностью восполь-

зовалось 4 млн. из 35 млн. избирателей. Оппозиция отмечала,

что госслужащие и военнослужащие, а также члены их семей

поощрялись и даже побуждались властями к такому голосова-

нию (15).

 

Согласно официальным результатам референдума, в нем

приняло участие 62% избирателей, из которых 97,7% высказа-

лись в поддержку правительства. Оппозиция утверждала, что

процент проголосовавших был значительно ниже и официаль-

ные результаты фальсифицированы, так как представителей по-

литических партий или других независимых наблюдателей не

было на пунктах голосования. Эти обвинения были отвергнуты

Зия уль-Хаком, заявившим, что, действительно, на некоторых

пунктах голосовало 20% избирателей, но на других голосовало

до 80%, особенно в провинции Пенджаб, где проживает боль-

шинство населения (16). В целом же результаты голосования бы-

ли предрешены и без фальсификации. С одной стороны, оппози-

ция была полностью лишена легальных возможностей вести про-

пагандистскую кампанию против предложений, выносимых на

референдум, а с другой—организация эффективного бойкота

референдума не представлялась возможной. На основании пре-

зидентского указа любые действия в пользу бойкота объявля-

лись преступлением, влекущим за собой тюремное заключение

до трех лет, крупный денежный штраф и лишение права быть

избранным в представительный орган в течение семи лет. Гене-

рал Зия уль-Хак охарактеризовал эту меру как направленную

на защиту демократического процесса, ибо, по его словам, рефе-

рендум является свободным волеизъявлением народа и участие

или неучастие в голосовании должно быть свободным от при-

нуждения как со стороны правительства, так и оппозиции (17).

 

 Существующий режим, как отмечала пакистанская печать, сорвав

попытки бойкота, заручился поддержкой сил, свергнувших пра-

вительство 3. А. Бхутто в 1977 г., а именно промышленников,

землевладельцев, мелких торговцев, религиозных деятелей и

исламских городских средних слоев (18). Большинство сельского

населения и местные органы (избранные ранее на «беспартий-

ной основе») также поддержали предложения об исламизации.

 

Проведенный референдум придал законность режиму, опи-

равшемуся до этого в течение семи лет лишь на аппарат при-

нуждения. Генерал Зия уль-Хак, ранее заявлявший о своей от-

ветственности только перед богом, отныне предстал в качестве

избранника народа. Ряд политических деятелей, близких к кле-

рикальным кругам, стал открыто поддерживать режим. Созда-

лись возможности для проведения «беспартийных выборов» в

представительные органы на федеральном уровне и в провинци-

ях для дальнейшей трансформации военного режима в граж-

данский. Такие выборы прошли в феврале 1985 г., и большинст-

во победивших кандидатов поддерживали Пакистанскую му-

сульманскую лигу, которой явно отводилась роль партии, под-

держивающей правительство (19). Движение за восстановление

демократии бойкотировало эти «беспартийные выборы». В мар-

те 1985 г. указом президента была восстановлена конституция

1973 г., в которую этим же указом вносились поправки, изме-

нившие соотношение властных полномочий премьер-министра и

президента в пользу последнего. В октябре 1985 г. этот, равно

как и все другие указы военного положения были узаконены ак-

том парламента. В декабре парламент принял закон, разрешив-

ший деятельность партий под строгим контролем правительства,

затем 30 декабря 1985 г. последовала отмена военного и чре-

звычайного положения. Военное правление трансформировалось

в гражданский режим, центральным органом государственной

власти которого является президент, а в парламенте большин-

ство принадлежит поддерживающей его правительственной пар-

тии Пакистанская мусульманская лига. В 1987—1988 гг. появи-

лись признаки того, что президент Зия уль-Хак намеревался

формально возглавить эту партию аналогично политической мо-

дели 3. Рахмана и X. М. Эршада в Бангладеш.

 

Конституционная теория иногда выделяет в качестве особого

вида референдума плебисцит. Как правило, это голосование из-

бирателей по вопросу о доверии к главе государства или прави-

тельства либо к его политике. Нередко вопрос о доверии увязы-

вается с другим вопросом, также выносимым на голосование, но

при этом персонификация плебисцита сохраняется. Некоторые

авторы считают подобное голосование особым, отличным от ре-

ферендума государственно-правовым  институтом. Другие же

считают, что термины плебисцит и референдум означают одно и

то же( 20). На наш взгляд, нельзя в полной мере согласиться с

обеими полярными точками зрения. Несомненно, что плебисцит

является разновидностью референдума, но обладает своей спе-

цификой как по объекту голосования, так и по правовым осно-

вам. Плебисцит, как правило, имеет факультативный характер,

т. е. его обязательное проведение не предписывается нормами

конституционного законодательства. Хотя плебисцит возможен и

на базе конституционных и других правовых норм, все же он

чаще имеет своей правовой основой указ главы государства,

военного режима. Объект плебисцита весьма персонифициро-

ван. Референдум чаще имеет разработанную нормативную осно-

ву с законодательно закрепленным порядком и основаниями для

его проведения. Объектом референдума, как правило, бывает

законопроект. Референдум может быть как факультативным,

так и обязательным, как всеобщим, проводимым в рамках всего

государства, так и местным, ограниченным территорией оп-

ределенной административной единицы. Рассмотрение институ-

та референдума в условиях авторитарных режимов в странах

Южной Азии также свидетельствует о наличии у плебисцита

черт, присущих прежде всего этой разновидности референдума,

а не институту в целом. Практика проведения референдумов в

Бангладеш и Пакистане показывает, что они имели характер

плебисцита: центральным вопросом их было одобрение полити-

ки главы военного режима и утверждение его на посту прези-

дента, который он занял неконституционным путем, в резуль-

тате военного переворота. Остальные вопросы: исламизация,

одобрение президентской формы правления и т. п. — второсте-

пенны. С точки зрения этой главной цели, референдумы в Па-

кистане и Бангладеш почти идентичны, хотя в этих странах

имелись определенные различия в последующем политико-пра-

вовом использовании результатов голосования. Если в Бангла-

деш оба референдума не подменяли выборов главы государства,

а создавали благоприятные политические условия для его после-

дующего избрания в качестве «гражданского» президента на

всеобщих выборах, то в Пакистане референдум подменил вы-

боры президента, его результаты интерпретировались как из-

брание президента сроком на пять лет, хотя собственно прези-

дентских выборов с борьбой различных кандидатов не проводи-

лось.

 

На иной правовой основе и с другими целями проводился

референдум 1982 г. в Шри-Ланке, где этот институт впервые за-

креплялся конституцией 1978 г., а затем был конкретизирован в

Законе о референдуме № 7 от 1981 г. Согласно конституции

объектом референдума может быть любой законопроект (или

любое положение законопроекта), а также любой вопрос нацио-

нальной важности. Правом ставить на всеобщее голосование

тот или иной вопрос фактически обладает только президент.

Согласно ст. 85 [2] «президент может по своему усмотрению по-

ставить на одобрение народа любой законопроект (за исключе-

нием законопроекта об отмене конституции или внесения

поправок к ней либо противоречащего конституции), кото-

рый был отвергнут парламентом». В соответствии со ст. 86 кон-

ституции президент, с соблюдением оговорки к ст. 85 [2] относи-

тельно конституционности выносимых'на референдум вопросов,

может ставить на голосование все, что, по его мнению, является

вопросом национальной важности. Таким образом, президент

может выносить на референдум различные проблемы и законо-

проекты без согласования с парламентом и даже вопреки его

законодательной воле. Правда, конституция предусматривает

еще два основания для проведения референдума. Согласно

ст. 85 [1] «президент представляет народу на референдум любой

законопроект или любое положение в законопроекте, которые

кабинет министров рекомендует для постановки на референдум

либо 'которые Верховный суд определил как требующие одобре-

ния народа на референдуме, если за этот законопроект проголо-

совало не менее  2/3  всех членов парламента (включая отсутст-

вующих)» (21). Ланкийская конституционная теория толкует пер-

вое положение ст. 85 [1] как право кабинета министров высту-

пать с инициативой о проведении референдума, но не отвечает

на вопрос, считается ли такая инициатива обязательной для

президента, который в Шри-Ланке является не только главой

государства, но и главой кабинета министров. Что же касается

решения Верховного суда, то в случае, если последний опреде-

лит, что законопроект, за который проголосовало не менее 2/3

всех членов парламента, противоречит некоторым особо огово-

ренным статьям конституции (касающимся в основном прав и

свобод граждан), для вступления закона в силу проведение ре-

ферендума обязательно. Согласно ст. 80 конституции любой за-

конопроект, требующий утверждения на референдуме, становит-

ся законом только после одобрения его всеобщим голосованием

и утверждения президентом в следующей форме: «Этот законо-

проект (положение) должным образом одобрен народом на ре-

ферендуме». Однако если правительство не желает проводить

референдума, то ему достаточно отказаться от принятия законо-

проекта. Так, в 1979 г. в условиях острой конфронтации прави-

тельства с забастовочным движением властями был подготовлен

законопроект, предусматривающий уголовное наказание и обя-

зательную конфискацию имущества участников забастовок, объ-

явленных правительством незаконными. Конституционность это-

го положения законопроекта была оспорена в Верховном суде,

который постановил, что данное положение противоречит кон-

ституции и требует одобрения на референдуме. Не надеясь на

поддержку населения, правительство отказалось от законопро-

екта (22) Так, в данном случае конституционное поло-

жение воспрепятсовало принятию реакционного закона, на-

правленного против трудящихся.

 

Глава XIII конституции 1978 г., непосредственно посвящен-

ная референдуму, содержит всего три статьи. Референдум также

упоминается в некоторых статьях конституции, относящихся к

избирательному праву, ибо институт референдума теснейшим

образом связан с выборами и избирательным правом: в рефе-

рендуме принимает участие не все население, а лишь избирате-

ли, зарегистрированные в избирательных списках; референдум

проводится комиссаром по выборам (ст. 87); ст. 97 гласит, что

голосование на президентских, парламентских выборах, а также

на референдуме является свободным, равным и тайным. Право-

вая регламентация порядка проведения референдума регулиру-

ется текущим законодательством. В 1981 г., за год до проведе-

ния первого в Шри-Ланке референдума, был принят Закон № 7,

содержащий подробные правила организации кампании перед

референдумом и порядок проведения самого голосования.

 

В общих чертах процедура проведения референдума соглас-

но этому закону схожа с президентскими выборами: для голосо-

вания используются те же избирательные списки и проводится

оно в тех же избирательных округах. В соответствии со

ст. 15 [1] Закона № 7 избиратель получает особый бюллетень,

который содержит вопрос, поставленный на голосование, а

также два возможных ответа на него: «да» и соответствующий

ему символ для голосования — «лампа» и слово «нет» с соответ-

ствующим ему символом — «горшок». Закон предусматривает

ряд положений, направленных на то, чтобы обеспечить честное

и справедливое проведение референдума. Важнейшее из них —

возможность назначения политическими партиями так называе-

мых агентов по наблюдению за проведением референдума. Сек-

ретарь любой признанной партии может назначить агента в

каждый избирательный район, а тот в свою очередь уполномо-

чен назначить наблюдателей за голосованием и за подсчетом

бюллетеней. Агент от признанной партии может назначить на

каждый избирательный участок «разумное число» наблюдателей

за голосованием и двух наблюдателей за подсчетом бюллетеней

на пункте подсчета. Отсутствие наблюдателей не влияет на офи-

циально объявленные результаты голосования. Важным поло-

жением закона является формально-юридическое уравнивание

возможностей правительства  и оппозиции в ходе кампании,

предшествующей референдуму. Ст. 50 [1] запрещает выставлять

флаги, транспаранты, символы для голосования, вывешивать

плакаты, делать надписи, рисунки, расклеивать афиши, распро-

странять листовки во всех общественных местах, на всех доро-

гах и на всех видах транспорта, за исключением мест, специаль-

но отведенных для проведения митингов и собраний по вопросу

референдума, и только в день проведения митингов. Контроль

за соблюдением всех этих запретов возлагается на полицию.

Именно эти положения закона повсеместно нарушались сторон-

никами правящей партии, что дало основание оппозиции на-

звать референдум 1982 г. «гигантским фарсом»  (23).

 

Закон также предусматривает возможность изложить поли-

тическим партиям свою позицию по объекту референдума по ра-

дио и телевидению. Это положение было выполнено в ходе кам-

 пании 1982 г. и 10 оппозиционных партий совместно получили

на радио и телевидении больше времени для официальных за-

явлений, чем правительство. Именно благодаря радио и телеви-

дению, по мнению некоторых ланкийскйх исследователей, город-

ской избиратель в основном голосовал против предложений пра-

вительства, но в масштабах страны с преобладающим сельским

населением такой избиратель находился в меньшинстве, что

сказалось на результатах референдума.

 

Референдуму 1982 г. предшествовали досрочные президент-

ские выборы. В октябре 1982 г. в обстановке разобщенности сил

оппозиции президент Дж. Джаявардене одержал на них победу.

Результаты выборов не оспаривались оппозицией, так как ее

кандидаты действительно выступили менее успешно. В то же

время малоизвестный и неудачно выступивший кандидат от ос-

новной оппозиционной буржуазной Партии свободы Шри-Ланки

(ПСШЛ) смог набрать для партии на 9% больше голосов (за

него проголосовало 39% избирателей), чем эта партия полу-

чила на последних парламентских выборах 1977 г. В то же вре-

мя правящая Объединенная национальная партия, набрав

53,9% голосов, получила 4/5 всех мест в парламенте. На наме-

чавшихся на 1983 г. очередных парламентских выборах ПСШЛ

рассчитывала получить больший процент голосов, чем на прези-

дентских выборах. Это означало бы, что в условиях введенной

конституцией 1978 г. пропорциональной системы разрыв в числе

членов парламента от ПСШЛ и ОНП мог сократиться до мини-

мума. При этом правительство не исключало возможности по-

беды сил оппозиции на выборах, что привело бы к необходимо-

сти сосуществования президента от ОНП и оппозиционного ему

парламентского большинства 24)В этой политической обстановке

правительство решило пойти на отмену парламентских выборов,

заменив их референдумом.

 

Через несколько дней после президентских  выборов

Дж. Джаявардене внезапно объявил о раскрытии властями «за-

говора» против правительства со стороны ряда оппозиционных

партий. Также было объявлено о намерении правительства про-

вести референдум по вопросу о продлении полномочий парла-

мента созыва 1977 г. на новый шестилетний срок без проведения

выборов для завершения правительством намеченных социаль-

но-экономических преобразований. С этой целью через парла-

мент была проведена соответствующая поправка к конституции

и начата правительственная кампания.

 

Референдум 1982 г. был первым всеобщим голосованием в

Шри-Ланке, проводившимся в условиях чрезвычайного положе-

ния. Оно было введено сразу же после окончания кампании

президентских выборов с тем, чтобы, по заявлению правитель-

ства, не допустить актов насилия и беспорядков во время под-

счета голосов и после объявления результатов выборов. Не-

смотря на то что обстановка в стране после выборов была нор-

мальной, чрезвычайное положение не было отменено, ибо дейст-

вующее чрезвычайное законодательство давало правительству

почти ничем не ограниченные возможности для нейтрализации

политической активности оппозиции.

 

За два дня до начала официальной кампании перед рефе-

рендумом правительство закрыло единственную ежедневную га-

зету, выступавшую против референдума,— орган компартии

Шри-Ланки «Атта». В ходе кампании закрывались печатные ор-

ганы некоторых других оппозиционных партий, а их типографии

опечатывались. С целью срыва контрпропагандистской кампа-

нии оппозиции правительство подвергло выборочному аресту

ряд ее руководителей и активистов. Наибольшие протесты оп-

позиции вызвали нарушения закона о правилах ведения кампа-

нии, а также запугивание избирателей со стороны активистов

правящей партии при бездействии полиции. Через день после

обнародования решения о проведении референдума страна была

наводнена сотнями тысяч заранее отпечатанных плакатов с

символом одобрения предложений правительства — «лампой»,

которые в нарушение закона о референдуме расклеивались во

всех общественных местах, общественном транспорте, на здани-

ях учреждений, включая правительственные. Несмотря на про-

тесты оппозиции, адресованные комиссару по выборам, плакаты

оставались на своих местах, а немногочисленные плакаты оппо-

зиции срывались полицией и сторонниками ОНП, и избиратели

не могли их видеть  (25 ).

 

В ходе кампании правительство широко пользовалось госу-

дарственными средствами массовой информации для изложения

своей позиции в форме новостей об официальных мероприятиях

с участием президента, членов правительства, о ходе самой кам-

пании. Крупная частная пресса также выступила в поддержку

правительства.

 

Многочисленные нарушения законности, по заявлениям оппо-

зиции, произошли в день голосования, которое проходило под

формальным контролем правительственных чиновников. На деле

же всем заправляли члены парламента от правящей партии в

своих избирательных округах, ибо речь шла о продлении их

мандатов, а также активисты ОНП, нередко запугивавшие изби-

рателей, требовавшие показа им уже помеченных бюллетеней,

изгонявшие наблюдателей с пунктов для голосования. Наруше-

ния принципов свободного и тайного голосования, декларируе-

мых конституцией, были особенно распространены в деревнях»

где политические симпатии избирателей хорошо известны окру-

жающим (26) .

Из 22 избирательных округов правительство не по-

лучило поддержку в семи округах, в основном в городах. И на-

против, самый высокий процент активности избирателей—80%

проголосовавших, что на 10% выше, чем в среднем по стране,—

был зарегистрирован в самом отсталом сельском районе. Во

время голосования здесь произошло наводнение, сопровождав-

шееся оползнями (что, по мнению оппозиции, говорило о фаль-

сификации голосования). В районах стихийных бедствий, по

свидетельствам оппозиции, были наиболее распространены дру-

гие нарушения: голосование за умерших; лиц, находящихся за

границей; недоставка бюллетеней на избирательные пункты;

кратковременные аресты наблюдателей на пунктах голосования;

 запугивание лиц, известных как сторонники оппозиции, чтобы

помешать их участию в голосовании и т. п   (27 ).

 

Согласно конституции законопроект, представленный на ре-

ферендум, требует одобрения абсолютным большинством дейст-

вительных голосов. Если же общее число действительных голо-

сов составляет менее 2/3  общего числа зарегистрированных изби-

рателей, то для прохождения законопроект требует одобрения

не менее 1/3  всего электората. На референдуме 1982 г. из

8145 тыс. избирателей за предложение правительства проголо-

совало 3143 тыс. человек и против него—2605 тыс. В голосова-

нии не приняло участия 2400 тыс. избирателей, хотя оппозиция

не призывала к бойкоту, а предлагала проголосовать против.

Таким образом, большинством в 535 тыс. голосов предложение

правительства было утверждено. Включив в конституцию 1978 г.

новую пропорциональную избирательную систему, правительст-

во заменило парламентские выборы по этой системе референду-

мом и, получив лишь 38% голосов всего электората, сохранило

за собой на следующие шесть лет  4/5 (84%) мест в парламенте.

 

Практика освободившихся стран Южной Азии показывает,

что демократический по форме институт референдума в услови-

ях авторитарных режимов используется не в интересах демокра-

тии, а вопреки им. Использование референдума, как и любого

другого государственно-правового института, обусловлено со-

отношением классовых сил в обществе. Установление автори-

тарного, в том числе военного, режима в государстве капитали-

стического развития является свидетельством того, что соотно-

шение этих сил на данный момент не в пользу трудящихся, а

следовательно, и результаты предопределены в пользу правя-

щих кругов, использующих репрессивный аппарат, различные

прямые и косвенные ограничения деятельности оппозиционных

режиму сил. Таким образом, референдум, как и выборы. Явля-

ется инструментом в руках правящего класса. Распространение

референдума — одна из черт общей тенденции развития совре-

менной буржуазной государственности, ограничение и сверты-

вание демократических институтов которой сопровождается не-

редко усиленной демонстрацией ее внешних форм. (28 )

Эта характеристика в полной мере относится и к развитию буржуазной

государственности в освободившихся странах, где разрыв меж-

ду демократической формой и антидемократической, реакцион-

ной направленностью того или иного института зачастую особен-

но велик. Исследование института референдума в трех странах

Южной Азии весьма наглядно иллюстрирует это положение.

Практика проведения одного референдума в Пакистане и двух

референдумов в Бангладеш свидетельствует также о важной

роли этого института в политической трансформации военных

режимов сначала в военно-гражданские, а затем и в граждан-

ские, в рамках которых центральным органом государственной

власти остается президент — представитель военных кругов и

 

 

1. Конституционное право развивающихся стран. М., 1987, с. 198—205.

 

2 Избирательные системы и партии в буржуазном государстве. М., 1979,

с. 139—150.

 

 3 Indian Express. New Delhi, 02.10.1979.

 

4 Financial Times. New Delhi, 02.06.1978.

 

 

 

5 Партии в политической системе. М., 1983, с. 90—109.

 

6 Пучков В. П. Политическое развитие Бангладеш 1971—1985 гг. М., 1986,

с. 167—173.

 

7 Bangladesh Observer. Dacca. 2, 3.03.1985.

 

8 Bangladesh Observer. 21.03. 1985.

 

9 Bangladesh Observer. 18.03.1985.

 

10 Bangladesh Observer. 2, 8, 9.03.1985.

 

11. Bangladesh Observer. 21.03.1985.

 

12 Bangladesh Observer. 23.03.1985.

 

13 Gazette of Pakistan, Extraordinary. P. I. Islamabad, 1.12.1984.

 

14  Там же

 

15 Far Eastern Economic Review. Hongkong, 10.01.1985, c. 36—37.

 

16  Там же

 

17 Far Eastern Economic Review. 20.12.1984, c. 42.

 

18 Daily Muslim. Islamabad, 17.12.1984.

 

19 Pakistan and Gulf Economist. 9—15.03.1985, c. 16.

  

20 Трайнин И. О непосредственном народном законодательстве в капита-

листических странах.—Советское государство и право. 1937, № 1—2, с. 100;

 

Сафаров Р. А. Институт референдума в условиях общенародного государст-

ва.—Советское государство и право. 1963, № 6, с. 15—25.

 

 

21 The Constitution of the Democratic Socialist Republic of Sri Lanka. Co-

lombo, 1978.

 

22 Far Eastern Economic Review. Xs 44, 19.10.1979.

 

23 Tribune. Colombo, N» 2, 14.01.83.

 

24 Sri Lanka in Change and Crisis. L., 1984, c. 87.

 

25 Там же. С.91

 

26 Wiwa Warnapala W. A., Dias Hewagama L. Recent Politics in Sri Lanka:

 

the Presential Election and the Referendum of 1982. New Delhi, 1983, c. 136—165.

 

27      Там  же

 

 

28 Маклаков В. В. Референдум в буржуазном государстве.—Правоведение.

 1975, № 3, с. 97.